ข่าวเกี่ยวกับการเสนอร่างกฎหมายภาคประชาชน

10 ปีชาวบ้านเสนอก.ม. 37 ฉบับ สภาถกพันวันตกเกือบหมด
กรุงเทพธุรกิจ วันที่ 25 ธันวาคม พ.ศ. 2554 หน้า 4

ในห้วง 10 ปีที่ผ่านมา ตั้งแต่มีพระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ.2542 พบว่ามีการเสนอกฎหมายจากภาคประชาชนรวมทั้งสิ้น 37 ฉบับ เป็นร่างพระราชบัญญัติ 36 ฉบับ ร่างรัฐธรรมนูญ 1 ฉบับ เฉลี่ยแล้วปีละ 4 ฉบับ

ทั้งนี้ ใน 37 ฉบับ เป็นการเสนอกฎหมายภายใต้รัฐธรรมนูญปี 2540 จำนวน 16 ฉบับ รัฐธรรมนูญปี 2550 จำนวน 21 ฉบับ และมีกระบวนการนำเสนอจากประชาชนโดยตรง 31 ฉบับ นำเสนอผ่านคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) 6 ฉบับ โดยกฎหมายที่ถูกนำเสนอมากที่สุดเป็นกฎหมายว่าด้วยการบริหารราชการแผ่นดิน เช่น กฎหมายจัดตั้งจังหวัด กฎหมายสภาตำบล ร่างพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนตำบล รวมทั้งสิทธิทั่วไปของประชาชน ชุมชน แรงงาน และแพทย์แผนไทย

กระบวนการพิจารณากฎหมายที่เสนอโดยภาคประชาชนมี 3 ขั้นตอน กล่าวคือ 1.ตรวจสอบรายชื่อและหลักเกณฑ์ 2.กระบวนการพิจารณากฎหมายโดยสภาผู้แทนราษฎร และ 3.กระบวนการพิจารณากฎหมายโดยวุฒิสภา ซึ่งที่ผ่านมาพบว่ากฎหมายจากภาคประชาชนไม่ผ่านขั้นตอนที่ 1 มากที่สุด จำนวน 17 ฉบับ โดยจำแนกระยะเวลาที่ใช้ในการพิจารณาต่อฉบับ คือ ขั้นตอนที่ 1 ใช้เวลาเฉลี่ย 333 วัน ขั้นตอนที่ 2 การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร ประมาณ 359 วัน ขณะที่ชั้นวุฒิสภาใช้เวลา 468 วัน รวมแล้วกฎหมายภาคประชาชนทั้งฉบับใช้เวลาพิจารณากว่า 1,100 วัน

 

พลิกช่อง”เข้าชื่อยื่นก.ม.”เปิดทางปชช.ใช้สิทธิได้จริง
กรุงเทพธุรกิจ ฉบับวันที่ 25 ธันวาคม พ.ศ. 2554

 

ท่ามกลางสารพัดปัญหาของประชาธิปไตยระบบตัวแทน หลายประเทศจึงได้หันมาให้ความสำคัญกับการสร้างการมีส่วนร่วม โดยตรง จากประชาชนมากขึ้น และหนึ่งในหลากหลายช่องทางที่นิยมกันมากในประเทศโลกตะวันตก ก็คือ การให้สิทธิประชาชนในการเสนอกฎหมายด้วยตนเอง ทั้งนี้ก็เพื่อให้ประชาธิปไตยเป็นของประชาชน โดยประชาชน และเพื่อประชาชนอย่างแท้จริง

สำหรับประเทศไทยนั้น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 ได้มีบัญญัติรับรองเรื่องนี้ไว้ เช่นเดียวกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 และยังได้ตรากฎหมายลูก คือ พระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ.2542 ออกมา โดยยังคงมีผลบังคับใช้จนถึงปัจจุบัน แม้ว่าหลักเกณฑ์สำคัญๆ ของการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย จะเปลี่ยนไปมากแล้วตามรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 ก็ตาม

แต่ในเมื่อยังไม่มีกฎหมายใหม่ออกมารองรับ จึงให้ใช้กฎหมายเดิมโดยอนุโลม

อย่างไรก็ดี จากตรวจสอบของ กรุงเทพธุรกิจ พบปัญหามากมายในการเข้าชื่อเสนอกฎหมายโดยประชาชน ซึ่งสามารถสรุปประเด็นได้ดังนี้

1) รัฐธรรมนูญปี 2540 ให้สิทธิประชาชนในการเสนอกฎหมายเข้าสู่รัฐสภาได้ ตามมาตรา 170 และมีกฎหมายลูก คือ พ.ร.บ.ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ.2542 มีหลักเกณฑ์ประกอบด้วย

– ผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวน 50,000 คนสามารถเข้าชื่อเสนอกฎหมาย

– การเสนอกฎหมายต้องมีร่างกฎหมายพร้อมด้วยบันทึกหลักการและเหตุผลประกอบ

– ผู้มีสิทธิเลือกตั้งร่วมกันเข้าชื่อกฎหมายเอง หรือร้องขอให้คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ดำเนินการจัดให้มีการเข้าชื่อเสนอกฎหมายก็ได้ โดยผู้มีสิทธิเข้าชื่อต้องลงลายมือชื่อตามแบบที่รัฐสภากำหนด พร้อมสำเนาบัตรประจำตัวประชาชน และสำเนาทะเบียนบ้านของผู้เข้าร่วม

– การร้องขอต่อ กกต.ต้องมีผู้มีสิทธิเลือกตั้ง 100 คนขึ้นไปยื่นต่อประธาน กกต.พร้อมร่างกฎหมาย

– ต้องติดประกาศรายชื่อของผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมายที่หน่วยงานราชการ อาทิ ศาลากลางจังหวัด อำเภอ เทศบาล และเขตชุมชนขนาดใหญ่ เพื่อเปิดให้เจ้าของรายชื่อได้คัดค้าน

– กำหนดบทลงโทษจำคุก 1-5 ปีหรือปรับ 20,0000-100,000 บาท หรือทั้งจำทั้งปรับ กรณีผู้ใดกระทำการโดยมิชอบด้วยกฎหมายเพื่อไม่ให้หรือขัดขวางผู้อื่นไปใช้สิทธิการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย

2) รัฐธรรมนูญปี 2550 ได้ปรับแก้เนื้อหาที่เป็นสาระสำคัญ โดยลดจำนวนรายชื่อประชาชนจาก 50,000 รายชื่อลงเหลือเพียง 10,000 รายชื่อ ซึ่งแม้ดูเหมือนจะทำให้ช่องทางการใช้สิทธิของประชาชนเปิดกว้างขึ้น แต่จนถึงบัดนี้กฎหมายลูกของรัฐธรรมนูญ ซึ่งหมายถึง ร่าง พ.ร.บ.ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมายฉบับใหม่ กลับยังไม่คลอดออกมา ทั้งๆ ที่ใช้รัฐธรรมนูญฉบับนี้มาถึง 4 ปีแล้ว

ปัจจุบันมี 4 องค์กรเสนอร่าง พ.ร.บ.ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย จำนวน 4 ฉบับ มีเนื้อหาแตกต่างกัน และแตกต่างกับ พ.ร.บ.ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ.2542 ด้วย โดยแยกพิจารณาได้ดังนี้

– ฉบับของคณะรัฐมนตรี (ครม.) สมัยรัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ให้ยกเลิกบทบาทของ กกต.ที่จะเข้ามาช่วยเหลือในการเข้าชื่อของประชาชน กำหนดให้มีการประกาศร่างกฎหมายและรายชื่อผู้ร่วมเสนอกฎหมายไว้ในเว็บไซต์ และกำหนดบทลงโทษใหม่ที่ชัดเจนยิ่งขึ้น 2 ด้าน คือ การหลอกลวง ขู่เข็ญ ชักจูงด้วยเงินเพื่อให้ลงชื่อด้านหนึ่ง และการปลอมแปลงหรืออ้างชื่อปลอม

แต่ประเด็นที่หายไปจากร่างของรัฐบาลนายอภิสิทธิ์ คือ ไม่กำหนดระยะเวลาในการตรวจร่างของประธานสภา ซึ่งอาจทำให้เกิดความล่าช้าได้ และไม่ได้กำหนดให้องค์กรใดให้การสนับสนุนเรื่องงบประมาณ ซึ่งอาจส่งผลให้การเข้าชื่อเสนอกฎหมายโดยประชาชนเป็นไปได้ยาก เพราะขาดทรัพยากรและทุนทรัพย์

– ฉบับของพรรคพลังประชาชน มีเนื้อหาคล้ายคลึงกับ พ.ร.บ.ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ.2542 โดยไม่มีการเสนอหลักเกณฑ์ใหม่ที่เอื้อให้การเสนอกฎหมายโดยประชาชนสามารถทำได้ง่ายขึ้นและเป็นจริงได้อย่างเป็นรูปธรรม

– ฉบับของสถาบันพระปกเกล้า (มาจากการเข้าชื่อเสนอโดยประชาชน) มีจุดเด่นอยู่หลายประการ อาทิ กำหนดระยะเวลาตรวจร่างของประธานสภาไม่เกิน 45 วัน และขยายเวลาหากรายชื่อไม่ครบได้ 90 วัน, เพิ่มองค์กรสนับสนุนประชาชนในกระบวนการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย โดยกำหนดให้องค์กรปฏิรูปกฎหมายช่วยเหลือในการยกร่าง และให้กองทุนพัฒนาการเมืองสนับสนุนด้านงบประมาณ แต่ไม่มีการกำหนดบทลงโทษกรณีมีผู้กระทำผิด

– ฉบับของมูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ (มาจากการเข้าชื่อเสนอโดยประชาชน) มีเนื้อหาคล้ายคลึงกับร่างของสถาบันพระปกเกล้า โดยได้เพิ่มเนื้อหาให้ทั้งสำนักงานเลขาธิการรัฐสภา และคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเป็นองค์กรสนับสนุน ยกร่าง มีการจำกัดเงื่อนเวลาในการตรวจสอบร่างกฎหมายของประธานสภาให้สั้นลงเหลือเพียง 30 วัน เพื่อให้กระบวนการเสนอกฎหมายเกิดขึ้นได้อย่างรวดเร็ว และในกรณีที่ต้องรวบรวมรายชื่อเพิ่ม ก็ให้เวลาอีก 60 วัน และยังกำหนดว่าถ้าประธานรัฐสภาจำหน่ายเรื่อง ก็ไม่ตัดสิทธิประชาชนในการยื่นเรื่องใหม่

รศ.ดร.สิริพรรณ นกสวน สวัสดี อาจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย กล่าวว่า ที่ผ่านมา พ.ร.บ.ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย มีอุปสรรคสำคัญหลายประการ อาทิ ประชาชนไม่สามารถรวบรวมรายชื่อได้ครบ และขั้นตอนยุ่งยากตามที่บัญญัติไว้ในกฎหมายลูก ซึ่งรัฐธรรมนูญปี 2550 ได้ลดจำนวนประชาชนผู้ร่วมเข้าชื่อเสนอกฎหมายจาก 50,000 คนเป็น 10,000 คน น่าจะส่งผลให้การเสนอกฎหมายทำได้ง่ายขึ้น

อย่างไรก็ดี ร่างกฎหมายใหม่ของทั้ง 4 องค์กร ก็ไม่ได้กำหนดให้มีการเปลี่ยนแปลงการลงชื่อ กล่าวคือการลงชื่อต้องทำตามแบบที่รัฐสภากำหนด โดยต้องใช้สำเนาบัตรประชาชนและสำเนาทะเบียนบ้าน คำถามคือวิธีการลงชื่อเช่นนี้ เอื้อให้ประชาชนมีส่วนร่วมตามจริงหรือไม่ จำเป็นหรือไม่ที่ต้องใช้สำเนาทะเบียนบ้าน เพราะประชาชนไม่ได้พกติดตัวตลอดเวลา

อุปสรรคต่อมาคือ ขั้นตอนการพิจารณาโดยรัฐสภา ในขั้นตอนของคณะกรรมาธิการวิสามัญ ควรต้องมีผู้แทนประชาชนไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 ของจำนวนคณะกรรมาธิการทั้งหมด

ประเด็นที่สำคัญกว่านั้น คือ ส่งเสริมการมีส่วนร่วมในการเสนอกฎหมายอย่างแท้จริง เพราะปัจจุบันยังครึ่งๆ กลางๆ เนื่องจากคณะกรรมาธิการสภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภา สามารถแก้ไขเนื้อหาของร่างกฎหมายที่เสนอโดยประชาชนได้ หากต้องการยืนยันว่ากระบวนการเสนอกฎหมายเป็นของประชาชน ควรมีบทบัญญัติห้ามแก้ไขเนื้อหาที่ประชาชนยกร่างขึ้น หรือเปิดให้มีการลงประชามติว่าจะรับหรือไม่รับร่างกฎหมายของประชาชน ไม่ใช่ให้อำนาจอยู่ที่รัฐสภา

ดังนั้น หากมีการพิจารณา ร่าง พ.ร.บ.ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมายฉบับใหม่ จึงมีข้อเสนอแนะคือ

1.ต้องเปิดให้การร่วมลงชื่อเสนอกฎหมายทำได้ง่ายขึ้น โดยใช้บัตรประจำตัวประชาชนและลายเซ็นก็พอ ไม่จำเป็นต้องใช้สำเนาทะเบียนบ้าน

2.ควรกำหนดระยะเวลาที่เหมาะสมในการพิจารณารับร่างกฎหมายของประธานรัฐสภา รวมถึงจำกัดเวลาในทุกขั้นตอนของกระบวนการนิติบัญญัติในรัฐสภา อาทิ ต้องพิจารณาให้แล้วเสร็จและลงมติภายใน 3 เดือน เป็นต้น

3.อาจคงบทบาทของ กกต.ในกระบวนการเข้าชื่อ เพราะ กกต.เป็นองค์กรขนาดใหญ่ที่มีความพร้อมด้านทรัพยากร จึงสามารถช่วยเหลือประชาชนในการประสานงานรวบรวมรายชื่อได้ แต่บทบาทของ กกต.จะต้องจำกัดให้เป็นเพียงสถานที่ในการประสานงานเท่านั้น เพื่อป้องกันการแทรกแซงทางการเมือง

4.เมื่อถึงขั้นตอนการพิจารณาโดยคณะกรรมาธิการวิสามัญ ให้คงหลักการที่ต้องมีผู้แทนประชาชนที่เข้าชื่อเสนอร่างกฎหมายร่วมชี้แจงไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 ของคณะกรรมาธิการวิสามัญ

5.สร้างกลไกที่จะทำให้ประชาชนผู้เสนอกฎหมายและประชาชนทั่วไปสามารถตรวจสอบทุกขั้นตอนของกระบวนการเสนอกฎหมายโดยประชาชนได้

6.กระบวนการเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบกฎหมาย อาจมีได้ทั้งผ่านรัฐสภาและการทำประชามติโดยไม่ต้องผ่านรัฐสภา ทั้ง 2 กระบวนการอาจมีหลักเกณฑ์ที่แตกต่างกัน เช่น แนวทางแรกอาจใช้เสียงประชาชนเพียง 10,000 คนในการเสนอกฎหมาย ส่วนแนวทางที่ 2 อาจใช้เสียงประชาชน 20,000 คน เป็นต้น

ต้องเปิดให้การร่วมลื่อเสนอกฎหมายทำได้ง่ายขึ้น